O Setor siderúrgico

1. Implantação e Desenvolvimento da Indústria Siderúrgica - período 1952-89

1.1. Histórico – 1952-73

A siderurgia brasileira tem como marco histórico a instalação de uma pequena produtora de ferro por Afonso Sardinha, em 1557, em São Paulo. Já no século 20, a história do setor remonta a 1921, em Minas Gerais, com a criação da Companhia Siderúrgica Belgo-Mineira, contando com a participação tanto do consórcio belgo-luxemburguês Arbed quanto de empresários locais que, em 1917, haviam fundado a Companhia Siderúrgica Mineira. A usina de Monlevade (onde, após sucessivas expansões, ainda se encontra a unidade da Belgo-Mineira) foi inaugurada em 1939, sendo à época a maior siderúrgica integrada a carvão vegetal do mundo. Em 1943, a usina atingiu a capacidade de 100 mil toneladas/ano; a maior parcela da produção correspondia a arame farpado e a cerca de 30 mil toneladas de trilhos.

A Companhia Ferro e Aço de Vitória (Cofavi) foi fundada em 1942 naquela cidade capixaba, operando de início com alto-forno. Posteriormente, transformou-se em relaminadora e, no final da década de 50, veio a ser controlada pelo BNDES, contando também com pequena participação da empresa alemã FerroStaal, prestadora de assistência técnica.

A entrada em operação da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) em 1946, em Volta Redonda (RJ), deu ao país a maior usina produtora de aço integrada a coque da América Latina. A CSN foi pioneira em produtos planos, em laminados a quente e a frio e em revestidos (como, por exemplo, chapas galvanizadas e folhas-de-flandres). Cabe também registrar o início de produção da Aços Especiais Itabira (Acesita), em 1951, que era controlada pelo Banco do Brasil e que, posteriormente, direcionou-se à produção de aços especiais, assim como a criação da Companhia Siderúrgica Mannesmann, em 1952, subsidiária da empresa alemã de mesmo nome. A Mannesmann, responsável pela operação do primeiro forno elétrico de redução de minério de ferro, dedicava-se a produzir tubos com e sem costura.

Em 1952, com a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), atual BNDES, a siderurgia brasileira passou a contar com esse agente financeiro da estratégia governamental, impulsionando o desenvolvimento do setor. O Banco, com base em diagnósticos do governo e da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, atribuiu prioridade ao setor siderúrgico, por seu importante papel estratégico, que representava a independência industrial do país.

Assim, desde sua criação, o BNDES (que incorporou o S de Social em 1982) acompanhou a evolução da siderurgia nacional e participou desse processo com efetivos esforços e
recursos.

Ainda na década de 50, apoiaram-se alguns projetos do setor, como a ampliação da Belgo-Mineira em 1953. De início, não havia restrição legal para o financiamento do BNDES a empresas estrangeiras. A partir de 1962, com a nova Lei de Remessa de Lucros (nº 4.131), o apoio passou a ser possível apenas em caráter de excepcionalidade concedida pelo Ministério do Planejamento.

Depois de 1991, com a Resolução 746, a colaboração financeira prestada a empresas estrangeiras seria permitida utilizando-se recursos externos. Somente a partir de 1997, com o Decreto 2.233, as empresas estrangeiras da siderurgia (entre outros setores de interesse nacional) foram equiparadas às nacionais para fins de apoio financeiro com recursos ordinários do BNDES.

Segundo documento de 1955 do Conselho de Desenvolvimento da Presidência da República, objetivava-se atingir uma produção de 2,4 milhões de toneladas/ano de laminados em 1960, num acréscimo de 1,4 milhão de toneladas/ano sobre a produção de 1954. Entre expansões e implementações de novas capacidades, considerava-se um investimento médio de US$ 300/tonelada, necessitando-se, portanto, de cerca de US$ 420 milhões para alcançar aquela meta em 1960. Note-se que 82% do investimento total se referia a importações e que apenas 18% correspondiam a inversão em moeda nacional. A participação do BNDES era estimada em 60%, ou US$ 252 milhões, afora as operações de aporte de capital.

Em 1956, em Cubatão, fundou-se a Companhia Siderúrgica Paulista (Cosipa), a qual contou com participação acionária do BNDES, complementando recursos do estado de São Paulo. A colaboração inicial do banco foi autorizada em 8 agosto de 1957 e referia-se à subscrição de aumento de capital (US$ 10,5 milhões) e ao adiantamento de subscrições de capital do Tesouro Nacional (US$ 28,6 milhões) e do Tesouro Estadual (US$ 28,6 milhões), além do compromisso de concessão de financiamento em moeda nacional. A parceria foi tão efetiva que, após doze anos, o Banco já controlava 58,2% do capital da Cosipa, contra participações de 23,3% do estado de São Paulo, 6,7% do Tesouro e 11,8% de companhias mistas e grupos privados. O BNDES deteve o controle acionário da Cosipa no período 1968-75, quando a Siderbrás assumiu seu controle.

A Usinas Siderúrgicas de Minas Gerais (Usiminas) também foi fundada em 1956, lançando-se com capitais privados nacionais e passando no ano seguinte a contar com participação de 40% de um consórcio de empresas japonesas, responsáveis pela implantação do projeto. A exemplo do ocorrido com a Cosipa, o BNDES entrou no capital da Usiminas para complementar a participação do governo estadual, cujos recursos eram insuficientes. De início, a colaboração do Banco foi concedida em tríplice modalidade: participação acionária (contrato de 16 de janeiro de 1958) de US$ 36,5 milhões; financiamento em moeda nacional (contrato de 28 de agosto de 1959) de US$ 186,7 milhões; e aval a créditos externos (contratos de 16 de janeiro de 1958 e 12 de maio de 1960) de US$ 120,9 milhões, mais juros correspondentes. Em outubro de 1962, quando do começo da operação do alto-forno 1, o BNDES já detinha 24,6% do capital ordinário; o estado de Minas participava com 23,9%, a Nippon Usiminas com 40%, a Companhia do Vale do Rio Doce (CVRD) com 9%, e outros acionistas com 2,5%. A empresa, cujo projeto inicial era de 500 mil toneladas/ano de produtos planos, com investimentos totais de US$ 500 milhões, necessitou de constantes aportes do BNDES, em termos tanto de financiamento quanto de participação acionária, vindo o Banco a tornar-se acionista majoritário. Em 1960, o investimento total atingia US$ 2,6 bilhões.

A siderurgia de produtos longos, apesar de contar com investimentos menos vultosos que a de produtos planos, também era fortemente apoiada pelo BNDES. O primeiro financiamento para o Grupo Gerdau se efetivou em 1975, para a Empresa Siderúrgica Rio Grandense, destinando-se os recursos à instalação do laminador em Sapucaia do Sul (RS), com um apoio do Banco correspondente a 35% do investimento total, que era de CR$ 85 milhões. O BNDES era, portanto, o grande propulsor do desenvolvimento da siderurgia brasileira, visto que somente com sua atuação foi possível realizar os elevados investimentos requeridos para implantar e expandir o parque produtor em escala econômica.

Na década de 60, com apoio do BNDES, inauguraram-se no país diversas siderúrgicas integradas e não-integradas. A partir de 1963, com a fundação do Instituto Brasileiro de Siderurgia (IBS), este passou a congregar e representar as empresas produtoras de aço.

O Conselho Consultivo da Indústria Siderúrgica (Consider) surgiu em 1968 para implementar as propostas do Grupo Consultivo da Indústria Siderúrgica (GCIS), criado no ano anterior. Em 1970, o Consider se transformou em conselho deliberativo, denominando-se Conselho Nacional da Indústria Siderúrgica. Depois, em 1974, foi intitulado Conselho de Não-Ferrosos e Siderurgia. Ao Consider, conselho interministerial de que participavam os ministros de Estado da área econômica e os presidentes do BNDES e do IBS, cabia estabelecer as políticas globais do setor.

O Plano Siderúrgico Nacional, aprovado segundo exposição de motivos do Consider em 1971, objetivava expandir a capacidade brasileira de produção de aço de 6 milhões de toneladas/ano em 1970 para 20 milhões em 1980. O Plano também preconizava que as usinas de aços planos e perfis médios e pesados deveriam permanecer sob controle do governo, considerando que o setor privado não possuía a capacidade financeira necessária para desenvolver esse segmento; a produção de laminados longos e perfis leves ficaria sob responsabilidade da iniciativa privada. Definiu-se ainda que 20% da capacidade seria direcionada ao atendimento das exportações e dos picos de demanda interna.

O Consider, em sua Resolução 15/72, regulando o segmento de longos, orienta a implantação de usinas de grande porte (mínimo de 1 milhão de toneladas/ano), tendo altos-fornos de dimensões compatíveis com a substituição por coque. A referida resolução também vedava a expansão de usinas à base de sucata, dada a escassez desse material. Apenas em 1976 o Consider, nas Resoluções 48/76 e 57/76, admitiu a expansão de unidades à base de sucata e a implantação de altos-fornos unicamente a carvão vegetal. Tais diretrizes eram compartilhadas pelo BNDES e, desse modo, norteavam a atuação do Banco.

No início da década de 70, o Brasil era o 17º maior produtor de aço, com o equivalente a 1% do total produzido no mundo, sendo as três grandes siderúrgicas estatais (CSN, Usiminas e Cosipa) responsáveis por mais da metade da produção nacional.

A política de industrialização do governo encorajava a substituição de importações de indústrias básicas, constatando-se desse modo um forte direcionamento para o setor siderúrgico.

Em 1973, foi inaugurada a Usina Siderúrgica da Bahia (Usiba), em Simões Filho; era a primeira usina integrada com processo de redução direta de minérios a gás natural. No mesmo ano, entrou em operação a Aços Finos Piratini, também com processo de redução direta, em Charqueadas (RS); em 1990, por problemas técnico-econômicos, a Piratini desativaria sua unidade de redução direta.

1.2. Mercado Siderúrgico Brasileiro - 1952-73

O período 1952-73 caracterizou-se pelo grande crescimento da produção siderúrgica, que apresentou taxa média de evolução de 10,6% ao ano no período, atingindo 11,2% em 1957-63. Observava-se também certa instabilidade nas importações (com crescimento nos últimos anos do período), início do crescimento das exportações a partir de 1964 e grande evolução do consumo interno, como mostrado a seguir.

1.3. Desembolso do Sistema BNDES - 1952-73

Os desembolsos totais do Sistema BNDES e os desembolsos para o setor siderúrgico em 1952-73 são apresentados a seguir, em reais de dezembro de 2001, podendo-se analisar a representatividade do apoio do Banco à siderurgia. Analisa-se também a participação dos desembolsos do sistema BNDES nos investimentos totais do setor, quantificados em dólares.

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Nota-se a forte participação do BNDES nessa fase de implantação do parque siderúrgico nacional. Em 1963, o apoio ao setor siderúrgico chegou a consumir 85% dos recursos do Banco, e cerca de 58% deles se destinaram à siderurgia entre 1958 e 1967. Na média, entre 1952 e 1973, 26,2% dos desembolsos totais foram para a siderurgia, representando 53,1% dos investimentos do setor.

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1.4. Histórico – 1974-89

Em 1974, constituiu-se a Siderurgia Brasileira SA (Siderbrás), holding estatal para o controle e coordenação da produção siderúrgica estatal, sendo então efetivado o processo de transferência do controle acionário das empresas do setor controladas pelo BNDES. Este possuía participação de 73% na Usiminas, 87% na Cosipa e 93% na Cofavi, representando tais ativos 19% do patrimônio líquido do Banco. A transferência das ações pelo valor nominal de Cr$ 1,00, conforme requerido pela Siderbrás, não era de interesse do BNDES, considerando-se o valor econômico significativamente superior.

De acordo com proposta idealizada pelo Grupo Siderúrgico do BNDES e aprovada pela Exposição de Motivos 175 de 1975 do presidente da República, as ações foram transferidas pelo Banco por seu valor econômico e recebidas pela Siderbrás por seu valor nominal, utilizando-se a diferença para capitalização do Banco. O Tesouro Nacional autorizou aumento de capital do BNDES de cerca de 50%, com emissão de Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN) em favor do Banco, resgatáveis em três anos. Tal operação propiciou o fortalecimento do BNDES, que continuou a apoiar essas empresas por meio de financiamentos.

Na década de 70, o governo federal considerava extremamente prioritário o crescimento do setor siderúrgico, conforme se pode depreender dos dois Planos Nacionais de Desenvolvimento. O I PND (1972-4), e o II PND (1975-9) direcionavam às siderúrgicas e metalúrgicas 35% dos investimentos programados para o setor industrial. Outro indicativo da importância da siderurgia é que, entre 1977 e 1979, as aplicações previstas nesse setor ficaram próximas a 15% da formação de capital fixo na economia brasileira.

Os investimentos totais previstos nos Planos de Desenvolvimento não foram efetivados, em parte pela incapacidade do ajuste de recursos próprios das empresas, as quais ficavam submetidas ao controle governamental de preços em época de aceleração inflacionária. O aporte de capital de risco estrangeiro também era dificultado pela baixa rentabilidade do setor, que já se defrontava com problemas de retração de mercado.

O BNDES, portanto, tinha posição preponderante de apoio financeiro ao crescimento do setor. Em 1974, o Banco adaptou sua atuação à necessidade de capitalizar as empresas nacionais, criando três subsidiárias: Insumos Básicos SA (Fibase), Mecânica Brasileira SA (Embramec) e Investimentos Brasileiros SA (Ibrasa), as quais em 1982 seriam fundidas na BNDES Participações SA (BNDESpar). À Fibase cabia o aporte de capital ao setor siderúrgico, segundo a filosofia de participação temporária e minoritária, incentivando também o mercado de capitais.

Em 1979, o Banco aprovou as diretrizes gerais de atuação do Sistema BNDES para o setor siderúrgico, de acordo com proposta emanada do Sistema de Planejamento Integrado (SPI), em vigor à época. O programa estabelecia condições como, por exemplo, o apoio a empresas de efetivo controle nacional, com projetos básicos executados por firmas brasileiras, as quais contratariam assistência técnica de firmas estrangeiras, sendo de 80% o índice mínimo de nacionalização requerido dos equipamentos.

O apoio do Banco privilegiava o desenvolvimento de tecnologia nacional, a reorganização administrativa e o fortalecimento da estrutura financeira das empresas. Previa-se o atendimento de uma demanda de 17,7 milhões de toneladas em 1982 e de 26,5 milhões de toneladas em 1986, admitindo-se a exportação de excedentes. O BNDES, no entanto, não apoiava a implantação de usinas voltadas para a exportação, dado o cenário recessivo do mercado internacional de aço.

No período 1974-89, o Banco financiou os estágios I, II e III das três grandes usinas estatais integradas a coque (CSN, Usiminas e Cosipa). O apoio do BNDES ao setor siderúrgico sempre se deu consoante as políticas operacionais do sistema, com condições semelhantes às dos demais setores da economia, descaracterizando-se toda menção de subsídio.

Em 1980, a capacidade instalada de aço bruto atingiu 16,4 milhões de toneladas/ano, correspondente a 82% do previsto no Plano Siderúrgico Nacional de 1971. Em relação ao mercado de capitais, cabe registrar que as empresas criadas pelo Estado permaneceram com capital fechado, à exceção da Acesita, única produtora de aço inoxidável, que tinha ações em Bolsa e cujo principal acionista era o Banco do Brasil. As empresas privadas (nacionais, estrangeiras e de capital misto) que atuavam no segmento de longos tinham capital aberto, podendo-se citar como firmas de bom desempenho na Bolsa nas décadas de 70 e 80 a Belgo-Mineira (capital misto), a Mannesmann (estrangeira), o Grupo Gerdau (nacional, composto de cinco empresas abertas no final da década de 80) e a Aços Villares e a Siderúrgica Pains (também nacionais).

Nos anos 80, registra-se o início de operação de usinas integradas a coque, controladas pela Siderbrás e voltadas à produção de semi-acabados para venda, como a Companhia Siderúrgica de Tubarão (CST), em Vitória (ES), em 1983, com capacidade de 3 milhões de toneladas/ano; e a Açominas, em Ouro Branco (MG), em 1986, com capacidade de 2 milhões de toneladas/ano. O Banco apoiou a implantação dessas empresas através da Agência Especial de Financiamento Industrial (Finame), subsidiária criada em 1964 para financiar máquinas e equipamentos.

A composição acionária inicial da CST (Siderbrás, 51%; Kawasaki Steel/Japão, 24,5%; Finsider, 24,5%) foi sendo modificada, com o capital estrangeiro ficando restrito a 10% do total e 26% do votante. Deve-se também mencionar a semi-integrada Mendes Júnior, inaugurada em 1984, com participação de 49% da Siderbrás; a usina tinha capacidade de 480 mil toneladas/ano em aciaria e 720 mil toneladas/ano em laminação.

No Brasil, ao longo dos anos 80 (a chamada “década perdida"), a crise da dívida externa provocou o declínio da demanda interna por aço. O resultante excesso de capacidade forçou as siderúrgicas a exportar com menor retorno, de forma a garantir a colocação no mercado internacional e a manutenção da produção. Os lucros e investimentos sofreram queda significativa, devido à menor disponibilidade de crédito externo e aos baixos preços, tanto externos como internos – estes causados pelo controle de preços, fruto da política governamental de combate à inflação.

Em 1988, extinguiu-se o Consider. A Siderbrás apresentava graves problemas financeiros, apesar das diversas operações de saneamento (tendo inclusive parte de sua dívida transformada em capital). Naquele ano, com a Resolução 1469 do Banco Central, a Siderbrás, como empresa pública, ficou impedida de obter financiamentos do BNDES. A crise do Estado brasileiro impedia que se realizassem investimentos na modernização do parque industrial, distanciando-o cada vez mais dos padrões internacionais de qualidade, produtividade e competitividade.

Os investimentos na siderurgia caíram significativamente, de uma média de US$ 2,3 bilhões anuais em 1980-83 para cerca de US$ 500 milhões em 1984-89. O setor siderúrgico nacional tinha produção muito pulverizada, mas atuava pelo princípio de auto-suficiência em todos os artigos siderúrgicos, a qualquer custo; desse modo, apresentava certa vulnerabilidade, pois já se
iniciava a globalização do mercado.

Tornavam-se imperativas a abertura do mercado e a agilização da siderurgia, ramo que parecia entrar em processo de estagnação. Tanto no Brasil como no resto do mundo, se a participação estatal se mostrara fundamental desde o início, ela já não tinha condições de completar o ciclo de capacitação do setor, pois impunha, ela própria, entraves ao desenvolvimento. O controle estatal, influenciado por decisões políticas, reduzia a liberdade e velocidade de resposta das empresas ante as exigências do mercado e as mudanças do ambiente. As siderúrgicas tornavam-se lentas, desatualizadas ou até mesmo obsoletas, pouco racionalizadas e pouco eficientes, porque protegidas por mercados fechados.

Em 1988, iniciou-se um grande processo de privatização na siderurgia mundial, caracterizando uma nova etapa de constantes e profundas transformações no setor.

A privatização da siderurgia brasileira também começou em 1988, com o Plano de Saneamento do Sistema Siderbrás, realizando-se privatizações de menor porte, pelo retorno ao setor privado de empresas que tinham sido estatizadas. Eram produtoras de aços longos, as quais foram absorvidas principalmente pela Gerdau e pela Villares.

Para o BNDES, essa etapa representou desmobilização de ativos, tendo o Banco promovido oferta pública das empresas sob seu controle e prestado assessoria à Siderbrás para venda daquelas pertencentes à holding estatal.

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1.5. Mercado Siderúrgico Brasileiro – 1974-89

O comportamento do mercado siderúrgico nacional no período 1974-89 caracterizou-se por um consumo interno que alternava fases de crescimento e redução; pelo acentuado avanço da produção siderúrgica; pela drástica redução das importações; e pelo grande aumento das exportações, como mostrado a seguir.

A produção brasileira de aço atingiu 25 milhões de toneladas em 1989, representando 58% da produção latino-americana e 3,2% da mundial (que chegava a 780 milhões de toneladas).

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1.6. Desembolso do Sistema BNDES– 1974-89

Os desembolsos totais do Sistema BNDES e os desembolsos para o setor siderúrgico em 1974-89 são apresentados a seguir, em reais de dezembro de 2001, podendo-se analisar a representatividade desse apoio do Banco. Analisa-se também a participação dos desembolsos do sistema BNDES nos investimentos totais do setor siderúrgico, quantificados em dólares.

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Nessa fase de desenvolvimento, com os estágios II e III de expansão do parque, observa-se o forte crescimento dos investimentos, que alcançam cerca de US$ 23 bilhões em 1974-89.

No período, verifica-se que a participação dos recursos para a siderurgia no total dos desembolsos do Sistema BNDES foi reduzindo-se em relação a 1952-73, atingindo a média de 18,7% (contra 26,2%) e passando a representar 27,9% (contra 53,1%) dos investimentos totais do setor siderúrgico.

Ressalte-se que, na década de 80, o Banco também apoiou a siderurgia por meio da substituição de passivos onerosos. Em 1989, com o impedimento de que a Siderbrás, maior controladora da siderurgia nacional, recebesse financiamentos do BNDES, o apoio do Banco ao setor reduziu-se expressivamente.



     

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